La planificació i gestió dels espais lliures a la província de Barcelona Evolució i progressos al llarg de tres dècades

Martí Domènech. Arquitecte. Coordinador de l'Àrea d'Espais Naturals de la Diputació de Barcelona

• Introducció
• L'evolució dels criteris de planificació i gestió dels espais lliures
• L'actual indeterminació del sistema d'espais lliures a Catalunya
• Els espais lliures a la província de Barcelona
• El paper de la Xarxa de Parcs en la futura planificació i gestió del sistema d'espais lliures

Introducció

La Diputació de Barcelona compta amb un llarg historial en la protecció i gestió d'espais lliures. Des de les polítiques més conservacionistes de les singularitats naturals dels espais, pioneres als anys 60, fins a l'actual concepció de la Xarxa de Parcs Naturals (XPN), aquesta institució ha incorporat la filosofia més sistemàtica i globalitzadora de l'ecologia del paisatge, entenent el territori com un sistema, com una matriu a la que se sumen tessel·les i connectors, que necessàriament han de connectar els espais lliures per a preservar els seus valors i garantir la vertebració del territori. Projectes pioners, com el de l'Anella Verda, a mitjan dels anys 90, la constitució de consorcis per a la gestió dels espais naturals de manera conjunta amb la participació d'altres administracions i entitats interessades, la consolidació d'alguns espais lliures mitjançant l'aplicació de la figura urbanística del pla especial; i l'ampliació de l'àmbit d'alguns espais amb figura de protecció, com en el cas dels parcs naturals, constitueixen les més de 100.000 ha que, actualment, gestiona i protegeix de forma directa o consorciada l'Àrea d'Espais Naturals de la Diputació de Barcelona.

L'evolució dels criteris de planificació i gestió dels espais lliures

Des de l'inici de les polítiques de protecció dels espais lliures per part de la Diputació de Barcelona, l'any 1972, i fins a mitjan dels anys 80, la planificació i gestió dels espais lliures es plantejava de manera aïllada per a cada un dels espais que calia protegir, entenent cada àmbit de manera aïllada de la resta del territori. El model establia per a cada espai un nucli central amb la màxima protecció rodejat d'una zona "tampó" que el protegia d'embats exteriors. Tots els plans promoguts abans dels 90 responien a aquest criteri de planificació i, en conjunt, la protecció dels espais lliures es realitzava de manera individual per a cada un dels espais que era necessari protegir. En aquesta època no existia planificació ni preocupació territorial, ja que el que veritablement interessava els municipis era resoldre els grans dèficits d'infraestructures i serveis que s'heretaren del període franquista.

Tot i que en aquesta primera època la protecció dels espais naturals s'enfocava de manera sectorialitzada, l'objectiu de la Diputació de Barcelona per a cada un dels espais protegits era definir un projecte per al territori, basat en el reconeixement dels valors naturals i culturals existents, a través d'un procés de planejament entès com un pacte entre els diferents agents públics i privats amb competències i interessos concurrents.

Però al final dels anys 80 es produeix a Catalunya, i més concretament a la Diputació de Barcelona, un canvi d'òptica de vista en l'estratègia del planejament dels espais lliures. Tres són els factors que influeixen d'una manera decisiva en aquest canvi. El primer, la consolidació i divulgació de diverses disciplines vinculades a la conservació (biogeografia, biologia de la conservació, ecologia del paisatge) que proposen l'actuació sobre el territori entenent aquest com un sistema on s'identifiquen els elements i fluxos que existeixen a la natura, i la interacció d'aquesta amb els humans; d'aquesta manera entra en crisi el concepte d'illa de natura, ja que tots els elements del territori estan relacionats entre si. El segon, l'acord internacional de la Cimera de Rio per a la Conservació de la Biodiversitat, l'any 1992. En tercer lloc, la Carta d'Aalborg, de 1994, que proposa com a millor estratègia per a protegir el territori la construcció de xarxes ecològiques d'espais naturals i agraris de forma que aquests interactuïn entre si i limiten l'expansió urbana.

D'aquesta manera, el sistema d'espais lliures es planteja com una xarxa que ha de construir-se des de la comprensió de la diversitat territorial i sota criteris de preservació i millora o potenciació i, per tant, ha d'estructurar-se atenent els valors espacials, ecològics i funcionals dels espais que el vertebren. El sistema d'espais lliures ha de proporcionar la planta bàsica d'ordenació territorial, delimitant les àrees urbanes i definint la seva estructura, fent explícita la seva lògica funcional: els enclavaments, els àmbits que actuen com connectors territorials d'aquests, i, finalment, les bandes separadores d'urbanització.

Els criteris per a la planificació i gestió de la matriu territorial també han de ser, necessàriament, diversos. És obvi que no pot pensar-se, per exemple, a tenir tot el territori lliure de la província de Barcelona, el 87% de la seva superfície, gestionat sota la figura de parc natural. Del que es tracta és de fixar els criteris que, sota els principis de la sostenibilitat, garanteixin l'ús racional del sòl: quins sòls requereixen una màxima preservació i quins i de quina manera són els més compatibles amb els processos d'ocupació humana.

De tot això, se n'han de derivar noves figures de protecció i/o de gestió del territori, fruit de la constitució de consorcis, associacions, etc. i també d'una concepció nova dels continguts del planejament urbanístic municipal. En cert sentit, es podria dir que el model actual de protecció dels espais lliures, que es basa quasi exclusivament en la gestió de certes àrees singulars declarades parc natural, no és més que el resultat del fracàs de les polítiques de planificació del sòl no urbanitzable, les quals tindrien que estar plenament incorporades al planejament urbanístic municipal fruit d'un anàlisi territorial, deixant com a últim recurs per a la preservació del sòl lliure les figures de protecció específiques.

Així doncs, a partir d'aquestes noves teories i postulats s'ha anat modificant la idea inicial que entén la preservació dels espais lliures de manera sectorialitzada per enfocar la política de protecció efectiva dels espais naturals a partir de la definició i gestió de xarxes territorials d'espais lliures. Introduir la lògica dels processos ecològics en el conjunt del territori sembla l'argument millor per a defensar-lo d'un creixement que pot malversar el patrimoni natural i, en conseqüència, reduir la qualitat ambiental d'un dels recursos no renovables per excel·lència: el sòl.

L'actual indeterminació del sistema d'espais lliures a Catalunya

Es podria definir com sistema d'espais lliures aquell que configura l'estructura bàsica del territori de manera que delimita els sistemes urbans i defineix els espais naturals i les seves relacions. Damunt dels espais lliures recau la preservació i millora de la qualitat ambiental del territori i, per tant, és necessari defensar-los de l'ocupació inadequada del sòl, dotant-los d'estructura i fent explícit el seu sentit territorial.

En l'actualitat, no podem parlar, ni a Catalunya ni a la província de Barcelona, de l'existència d'un sistema d'espais lliures, en la mesura en què no disposem d'un planejament territorial operatiu que identifiqui aquests espais com a un element bàsic de la seva estructura. En aquest marc, pot afirmar-se que la Xarxa de Parcs de la Diputació de Barcelona constitueix, de fet, una part suficientment significativa d'aquest planejament de la província de Barcelona i substitueix, en certa manera, l'inexistent planejament global.

El Pla Territorial General de Catalunya de l'any 1994 no ha comportat cap avenç en la comprensió i gestió del territori.

Aquest pla territorial no ha estat suficientment eficaç per a determinar la vinculació entre els espais lliures i el planejament urbanístic, si tenim en compte que aquests espais apareixen definits en el pla des d'un vessant sectorial (pendents, espais agraris, boscos, etc.) sense explicitar el seu paper des de la lògica dels processos ecològics i, per tant, no es plantegen com un sistema que determini l'estructura del territori.

Així doncs, des de la promulgació de la Llei del Sòl de 1956 fins a la vigent Llei d'Urbanisme de Catalunya de l'any 2002, l'ordenació del nostre territori s'ha enfocat, donada l'absència d'un pla territorial operatiu, des de l'òptica del desenvolupament de l'espai construït i de les infraestructures. Els espais ocupats per la urbanització han rebut un planejament urbanístic municipal que s'ha revelat insuficient en l'àmbit territorial. L'espai lliure -sòl no urbanitzable- no s'ha dotat de projecte i ha estat considerat de manera residual com a sòl en reserva a l'espera de ser ocupat pel creixement de les ciutats o de les noves infraestructures.

Pot afirmar-se, per tant, que els actuals plans d'ordenació urbanística municipal, en si mateixos, resulten ineficaços per a determinar l'estructura de l'espai lliure, tant per la fragmentació que suposa la seva escala de treball municipal, com per la inèrcia històrica que considera aquests sòls residuals. El sistema d'espais lliures tampoc ha estat definit des de la legislació sectorial ambiental. El nostre marc jurídic autonòmic fonamenta les figures de protecció per a certs espais naturals en les seves singularitats, generant una espècie de catàleg. En aquest cas, els espais protegits no són el fruit d'una anàlisi sistemàtica del territori, ni les determinacions de les seves figures de protecció estan suficientment relacionades amb els processos de desenvolupament territorial.

Els espais lliures a la província de Barcelona

Els antecedents de la Xarxa de Parcs se situen al Pla Provincial de Barcelona de 1963, que establia un catàleg de 13 parcs. Tot i això, la política de protecció no va iniciar-se de manera efectiva fins l'any 1972. Aquell any, la Diputació de Barcelona utilitzà de manera pionera la figura prevista en la legislació urbanística, el Pla Especial de Protecció del medi Físic i del Paisatge, per a protegir i gestionar els espais a partir d'un procés de participació amb els ajuntament i la societat civil interessada. Aquesta política de la Diputació de Barcelona en matèria d'espais protegits va desenvolupar-se a partir dels següents criteris:

1. Criteris de participació. La complexitat dels processos territorials s'abordava a través d'instruments de participació conjunta amb la gestió dels parcs amb els ajuntaments, altres administracions, agents econòmics i socials i la resta de la societat civil, fent possible la integració dels espais naturals protegits en les dinàmiques territorials dels diversos municipis.
2. Criteris socials i econòmics. Mitjançant accions de foment dels sectors primari i terciari, la millora de les infraestructures, dels equipaments i dels serveis d'ús públic, s'avançava en la millora de la qualitat de vida de la població resident i dels usos de l'espai per part de la societat en general.
3. Criteris ambientals. Amb el desenvolupament dels plans de seguiment dels paràmetres ecològics, la intervenció dels experts i la realització de programes de restauració i potenciació del medi físic i biològic, es feia possible la gestió i millora del sistema natural.
4. Criteris culturals. L'establiment de programes culturals i d'ajuda a la restauració del patrimoni permetia difondre i gestionar el paisatge com una realitat dinàmica fruit dels factors naturals i de l'acció transformadora dels humans.

Així doncs, tenint com a objectiu general la preservació dels valors naturals i paisatgístics dels espais naturals, agraris i forestals, en equilibri amb el desenvolupament socioeconòmic del territori i el seu ús social, van promoure's mitjançant la gestió directa de la Diputació de Barcelona els següents parcs:

• Parc Natural de Sant Llorenç del Munt i l'Obac, 1972
• Parc Natural del Montseny, 1977
• Parc del Garraf, 1986
• Parc del Castell de Montesquiu, 1986
• Parc del Montnegre i el Corredor, 1989
• Parc d'Olèrdola, 1992

A mitjan dels 90, a partir de l'anàlisi que realitza la Diputació de Barcelona de les noves formulacions de l'ecologia del paisatge, mencionades anteriorment, de la política ambiental i de l'estat del planejament realitzat, així com del desenvolupament territorial metropolità -la proliferació de l'ocupació difusa del territori-, i a partir de la seva experiència d'acció concreta en la planificació i gestió d'espais naturals durant vint anys, aquesta institució formula una proposta territorial per a la regió metropolitana. Aquesta proposta, denominada Anella Verda, projecta un sistema d'espais naturals basats en la connectivitat de les masses forestals, els espais agraris i els espais naturals; suposa tant la creació de nous parcs com la interconnexió entre aquests i els ja existents, amb l'objectiu d'incrementar el nivell de qualitat ambiental i paisatgística del conjunt del territori.

Com a resultat d'aquesta proposta pionera, la Diputació de Barcelona i diversos ajuntaments constitueixen els consorcis que, actualment, gestionen els parcs següents:

• Parc de la Serralada Litoral, 1992
• Parc de la Serralada de Marina, 1997
• Parc del Foix, 1997
• Espai Natural de les Guilleries-Savassona, 1998
• Parc Agrari del Baix Llobregat, 1998
• Parc de Collserola, 1999

TAULA 1. Quadre de superfícies de la Xarxa de Parcs de la Diputació de Barcelona

Cal destacar, i són dades significatives, que la Xarxa de Parcs de la Diputació de Barcelona compta actualment amb 12 espais protegits que inclouen, principalment, els espais de major interès natural i territorial de l'àmbit metropolità de Barcelona. Afecta 99 municipis, suma un total de 100.625 hectàrees, gestiona la protecció de l'11,63% de la superfície de la província i, concretament, el 21,93% de l'àmbit de la regió metropolitana, on viu el 70% del total de la població de Catalunya.

Així mateix, l'actual Xarxa de Parcs ha incorporat els criteris de connectivitat entre els espais protegits en l'estratègia dels darrers plans de protecció establerts i en l'ampliació dels ja existents. Per tant, els criteris per a determinar els nous espais protegits o els seus àmbits s'han fonamentat no únicament en els seus valors naturals intrínsecs, sinó també en el paper vertebrador que juguen a escala territorial. Així, podem constatar que mentre la superfície PEIN (Pla d'Espais d'Interès Natural, de competència autonòmica) dins de la regió metropolitana és de 61.609 hectàrees, la corresponent a la Xarxa de Parcs en el mateix àmbit metropolità és de 70.938 hectàrees. Dit d'una altra manera: la Xarxa de Parcs protegeix i gestiona un total de 23.742 hectàrees, equivalents a quasi el triple de la superfície del Parc de Collserola, no incloses dins dels espais PEIN. Aquestes magnituds posen de manifest la vocació territorial de la Xarxa de Parcs dins de l'estructura dels espais lliures de la província de Barcelona.

El paper de la Xarxa de Parcs en la futura planificació i gestió del sistema d'espais lliures

En els darrers anys, a partir de la visió del territori com un sistema, s'ha posat de manifest la necessitat de planificar el conjunt dels espais lliures, més enllà dels espais protegits i, fins i tot, de les xarxes d'espais, per tal de poder afrontar els principals reptes d'ordenació plantejats. En el context mediterrani, on el complex mosaic d'usos és el principal component de la matriu territorial, i en el qual radica bona part dels principals processos ecològics i territorials, aquest enfocament global de la planificació és encara més necessari.

De les argumentacions anteriors sobre l'evolució dels criteris de protecció dels espais naturals i del seu estat actual a la província de Barcelona, es dedueix que el futur sistema d'espais lliures haurà de, per una banda, fonamentar-se en l'actual Xarxa de Parcs i, per l'altra, dotar de sentit territorial la resta del sòl no urbanitzable. Tot i això, no sembla previsible que, a curt termini, l'administració autonòmica, que és qui ostenta la competència, abordi un pla territorial fruit del necessari procés de participació amb capacitat d'afectar directament els processos urbanístics. Davant d'aquesta indeterminació, l'administració local, que no té competències en matèria d'ordenació territorial, precisa dotar-se d'una valoració del marc territorial que li serveixi, com a mínim, per a plantejar el seu desenvolupament a partir de la utilització racional del sòl, garantint al màxim la seva coherència territorial.

Els ajuntaments, en formular el seu planejament urbanístic, poden i deuen traslladar aquells objectius que, amb una justificació tècnica i conceptual, es derivin d'una visió del seu municipi en el marc territorial. Però un ajuntament, per si mateix, difícilment pot dotar-se d'una anàlisi que superi en molt el seu àmbit competencial i territorial i, a la vegada, requereixi importants recursos tècnics. En l'actual context del marc administratiu i de l'estat del planejament territorial, la Diputació de Barcelona és l'administració millor situada per oferir aquest servei als municipis. En primer lloc, perquè la seva principal raó de ser és donar ajuda als ajuntaments; i, en segon lloc, perquè, com ja s'ha exposat anteriorment, la seva experiència acumulada en la planificació i gestió d'espais lliures així com la realització de polítiques efectives per a la protecció i millora del sòl no urbanitzable (prevenció d'incendis, turisme rural, etc.) la doten de la necessària visió global del territori i dels recursos necessaris per a la seva realització.

Per tot això, dins de l'Àrea d'Espais Naturals de la Diputació de Barcelona s'està implementant el projecte SITxell. Tal i com s'ha exposat anteriorment , el SITxell és una base de dades cartogràfica i alfanumèrica encaminada a estudiar els espais lliures en el seu conjunt, amb la finalitat de dotar-los d'estructura i fer explícit el seu sentit territorial. El model d'anàlisi del territori utilitzat permet identificar dos subsistemes: el dels espais lliures, de caràcter principalment forestal i agrícola, i el dels espais ocupats, bàsicament àrees urbanes i infraestructures. Les propostes globals de valoració que sorgeixin finalment de les anàlisis hauran de permetre a la Diputació de Barcelona desenvolupar polítiques de planificació i gestió que contribueixin a potenciar els principals valors dels espais lliures i donin suport als ajuntaments per tal que el desenvolupament urbà i infraestructural s'enfoqui a partir d'una utilització racional del sòl.

En el cas del sistema d'espais lliures, es posen de manifest, a grans trets, una sèrie d'elements que defineixen les característiques i dinàmica de la xarxa. En primer lloc, les grans àrees naturals i seminaturals, on es concentren bona part dels valors que cal protegir (diversitat biològica, processos naturals bàsics, paisatge, etc.) estan connectades per elements de caràcter més o menys lineal per tal d'assegurar la seva persistència, evitant l'aïllament. Bona part d'aquests espais constitueixen actualment la Xarxa de Parcs que gestiona l'Àrea d'Espais Naturals de la Diputació de Barcelona. En un futur immediat, serà necessari consolidar la gestió d'aquests espais per donar resposta als principals reptes de protecció en el marc d'un desenvolupament socioeconòmic compatible i d'un ús social ordenat. En el camp de la planificació, serà necessari cercar fórmules per incorporar les grans zones que encara no formen part de la Xarxa, però que haurien de formar-ne part com a peces connectores, bona part de les quals encara no tenen definida la seva ordenació.

Molt estretament vinculats amb la funció connectora trobem els àmbits fluvials i costers que tenen, a més, uns valors naturals, territorials i socials propis de primera magnitud. En ambdós casos, els esforços realitzats en aquests àmbits han permès d'avançar en la millora del conjunt dels valors, tot i que, sovint, no s'ha arribat a desenvolupar al màxim el seu sentit territorial, potser perquè no s'ha arribat mai a fer patent en tota la seva dimensió. La visió sistemàtica dels espais lliures ofereix un paper estratègic addicional a les àrees fluvials i costeres que hauria de reforçar-se mitjançant el tractament adequat de tot el seu potencial.

Sens dubte, el gran repte de la gestió del conjunt dels espais lliures mediterranis passa per valorar adequadament i dotar de projecte a la gran matriu formada per un mosaic d'usos agrícoles i forestals, de tipologies i intensitats d'usos molt diverses. En aquest marc, les polítiques públiques haurien de plantejar línies per al manteniment i potenciació dels valors d'aquests espais, sense que això signifiqui mantenir artificialment unes activitats en declivi, sinó molt al contrari, gestionar adequadament l'important canvi territorial que s'està produint.

Pel que respecta a les zones agrícoles, és evident que és necessari potenciar l'agricultura en aquells llocs on constitueix un recurs econòmic de primer ordre, assegurant unes pràctiques de gestió respectuoses amb els valors associats. Més difícil resulta cercar fórmules que garanteixin la continuïtat dels cultius en àrees de dubtosa rendibilitat, però on juguen un paper ecològic i territorial molt valuós. Les polítiques públiques haurien de tenir un paper actiu per tal de fomentar els usos agraris, principalment en àrees de muntanya, on constitueixen enclavaments de gran valor biològic, i en àrees de planes, on poden ajudar a estructurar el creixement urbà, alhora que subministren beneficis ambientals i socials.

En el cas dels usos forestals, la problemàtica és encara més intensa, ja que bona part dels boscos de la província de Barcelona no tenen pràcticament cap rendibilitat econòmica, i la manca de gestió comporta l'abandó i, sovint, l'aparició de processos de degradació progressius, o bé sobtats, com, per exemple, els incendis forestals. En aquest marc, els programes de prevenció d'incendis que desenvolupa la Diputació constitueixen una forma de gestió bàsica del territori, que ajuda a preservar-lo i permet plantejar, a partir d'aquí, projectes més ambiciosos. La recuperació de zones cremades o la gestió forestal conjunta per part d'associacions de propietaris són algunes de les iniciatives que, promogudes per la Diputació de Barcelona, cal seguir potenciant. Igualment, altres polítiques sectorials existents, com les de turisme, també han de créixer per a fornir el projecte del sòl no urbanitzable.

Finalment, tot i que aquestes perspectives de futur per a l'actuació de la Diputació de Barcelona tenen el seu punt de partida en la lògica dels espais lliures, és evident que dotar de projecte el sòl no urbanitzable implica necessàriament enfortir també el paper dels petits municipis. Per a això és necessari, a més, que l'Administració potenciï la competitivitat del territori, impulsant polítiques de millora en els transports i les comunicacions, i de dotació i desenvolupament de les infraestructures bàsiques de cada municipi. També cal realitzar noves accions de promoció econòmica, habitatge, turisme i foment de l'ocupació per tal que els habitants dels municipis no afavorits per les dinàmiques metropolitanes o el turisme tinguin les mateixes oportunitats de progrés i qualitat de vida que la resta de la població. Únicament assegurant el desenvolupament sostenible d'aquests municipis garantirem la pervivència de la qualitat ambiental i paisatgística del nostre territori.